Una questione fondamentale riferita ai processi della pianificazione strategica è rappresentata dal riconoscimento e dall’integrazione delle aspettative delle comunità locali nelle politiche territoriali regionali, sin dai primi momenti del loro sviluppo. Informazione e partecipazione sono condizioni necessarie per la sostenibilità dei processi di piano, come stabilito dalla Direttiva 42/2001/CE dell’Unione Europea, che riguarda gli effetti di alcuni piani e programmi sull’ambiente (la Direttiva sulla Valutazione ambientale strategica, VAS). La Direttiva fu recepita nella legislazione ordinaria dello stato italiano tramite il primo ed il secondo titolo della seconda parte del Decreto Legislativo n. 152/2006 e successive modifiche, delle quali una integralmente sostitutiva (Decreto Legislativo n. 4/2008). I programmi di Agenda 21 Locale delle Nazioni Unite, che originano dalla Conferenza Habitat II e dall’Agenda Habitat, i regolamenti dell’Unione Europea sui certificati ai sensi dell’Eco-Management and Audit Scheme (EMAS), e le procedure per la valutazione dei piani e programmi dei Fondi Strutturali dell’Unione Europea identificano la partecipazione pubblica come un elemento essenziale per l’efficacia delle politiche del territorio e dello sviluppo economico e sociale. Il riconoscimento e l’integrazione delle aspettative delle comunità locali nelle politiche del territorio implica l’individuazione di connessioni tra scelte di piano e preferenze e bisogni condivisi dai membri di queste comunità. Le comunità non devono essere identificate solo con l’insieme degli stakeholder che definiscono interessi forti e già ben rappresentati e difesi, legati alla rendita fondiaria ed al suo potenziale aumento legato alle trasformazioni territoriali da pianificare, concertate con la pubblica amministrazione. È importante, anche, individuarle nelle organizzazioni formali ed informali attraverso le quali i cittadini possono e vogliono esprimere le proprie idee e fare presenti le proprie istanze circa l’attuale e futura organizzazione del territorio e della città. I processi della pianificazione regionale e locale sono terreno importante e fecondo per l’analisi delle politiche pubbliche dal punto di vista della partecipazione, in una cornice coerente con un corretto ed efficace approccio valutativo. L’attività di pianificazione dell’amministrazione regionale della Sardegna è caratterizzata da un profondo cambiamento che ha seguito l’approvazione del Piano paesaggistico regionale (PPR) (Delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 5 Settembre 2006 dal titolo “L.R. n. 8 del 25.11.2004, articolo 1, comma 1. Approvazione del Piano Paesaggistico Primo ambito omogeneo.” Il PPR, redatto secondo le previsioni del “Codice nazionale dei beni culturali e del paesaggio” (D.Lgs. n. 42/2004, cosiddetto “Codice Urbani”), individua indirizzi importanti per la futura pianificazione del territorio della Sardegna. I piani urbanistici attualmente in vigore per le Province ed i Comuni, ed i piani delle aree protette, devono essere ridefiniti per essere coerenti con il PPR. Il processo di adeguamento potrebbe generare conflitti in quanto i Comuni, le Province, e gli enti gestori delle aree protette potrebbero non essere d’accordo con la Regione per quanto riguarda le Norme di attuazione del PPR (NTA). Questo saggio si compone di tre sezioni. Nella prima e nella seconda sezione si presentano e discutono due questioni concernenti la partecipazione pubblica al processo di attuazione del PPR. La prima riguarda il come alcuni stakeholder importanti vedono e valutano il PPR. Le modalità di integrazione delle istanze dei diversi stakeholder nel processo di definizione del piano, e le possibili conseguenze di questa integrazione, sono analizzate alla luce delle riflessioni di alcuni esperti di problematiche del territorio che hanno partecipato alla redazione del PPR, intervistati a tu per tu sulla base di uno schema di questionario semi-strutturato. La scelta di questo tipo flessibile di intervista si fonda sul riconoscimento che l’intervistatore è posto nella condizione di adattare le domande in base alle risposte ottenute, tenendo contemporaneamente presenti, durante l’intervista, l’obiettivo generale della ricerca ed un solido piano generale relativo all’informazione da ottenere. Alcune domande generali, concernenti lo sviluppo del processo di definizione del PPR, che si propone un equilibrio tra bisogni sociali, attività economiche e tutela dell’ambiente (NTA, art. 3), hanno costituito la parte iniziale delle interviste. Ad esse hanno fatto seguito domande più specifiche sulla cooperazione orizzontale, l’integrazione verticale e l’inclusione del pubblico nella preparazione del PPR. Il ruolo giocato (o non giocato) dai diversi attori istituzionali e sociali nella formazione del piano, come emerge dalle interviste condotte, solleva alcune importanti questioni sulle competenze dei vari livelli istituzionali e sull’opportunità / necessità dei processi di partecipazione nella pianificazione del territorio, sulla fase (preparatoria o attuativa?) in cui il coordinamento istituzionale deve essere ricercato. In secondo luogo, il saggio discute il ruolo delle comunità locali nell’attuazione del PPR: cooperazione o conflitto? Questa valutazione trae origine dall’analisi dei risultati di uno studio empirico sulle problematiche conflittuali concernenti il PPR analizzate mediante un approccio misto basato su Contingent-valuation (CV) ed Analisi multicriteri (AMC), presentato al XXI Congresso dell’Association of European Schools of Planning ed al XLVII Congresso della European Regional Science Association (Zoppi, 2007a; 2007b). Le differenze nei risultati ottenuti dall’applicazione dei due metodi mettono in evidenza la necessità del contributo di saperi esperti per l’identificazione dei criteri per la valutazione. I saperi esperti devono essere riferiti alla pianificazione regionale, urbana ed ambientale, all’economia, alla geologia, ecc. La presenza di questo contributo è una precondizione necessaria per l’avvio del processo valutativo. La scelta dei criteri (cioè la scelta dei riferimenti per la valutazione) è decisiva per il ranking degli scenari di piano, cioè per la classificazione dei futuri del territorio, in quanto l’inclusione o l’esclusione di un criterio può cambiare radicalmente questa scelta. Naturalmente, l’apertura della scelta dei criteri all’opinione pubblica, cioè la posizione condivisa e partecipata del problema valutativo, potrebbe definire, nel processo valutativo, una sintesi feconda ed importante tra sapere tecnico e sapere comune, tra visione esperta e visioni (generalmente plurali) dei futuri del territorio espresse dalle comunità locali, come evidenziato dall’esperienza di Sustainable Seattle (1998). Le ragioni del conflitto tra la Regione ed i Comuni vengono, successivamente, analizzate tramite un approccio Foresteriano (Forester, 1999). Infine, nella terza sezione, vengono confrontati i risultati riguardanti gli stakeholder privilegiati e le comunità locali, e si traggono alcune conclusioni significative concernenti la loro integrazione.
Conflitto e pianificazione del territorio: alcune esperienze riferite all’attuazione del piano paesaggistico regionale della Sardegna
ZOPPI, CORRADO;LAI, SABRINA
2009-01-01
Abstract
Una questione fondamentale riferita ai processi della pianificazione strategica è rappresentata dal riconoscimento e dall’integrazione delle aspettative delle comunità locali nelle politiche territoriali regionali, sin dai primi momenti del loro sviluppo. Informazione e partecipazione sono condizioni necessarie per la sostenibilità dei processi di piano, come stabilito dalla Direttiva 42/2001/CE dell’Unione Europea, che riguarda gli effetti di alcuni piani e programmi sull’ambiente (la Direttiva sulla Valutazione ambientale strategica, VAS). La Direttiva fu recepita nella legislazione ordinaria dello stato italiano tramite il primo ed il secondo titolo della seconda parte del Decreto Legislativo n. 152/2006 e successive modifiche, delle quali una integralmente sostitutiva (Decreto Legislativo n. 4/2008). I programmi di Agenda 21 Locale delle Nazioni Unite, che originano dalla Conferenza Habitat II e dall’Agenda Habitat, i regolamenti dell’Unione Europea sui certificati ai sensi dell’Eco-Management and Audit Scheme (EMAS), e le procedure per la valutazione dei piani e programmi dei Fondi Strutturali dell’Unione Europea identificano la partecipazione pubblica come un elemento essenziale per l’efficacia delle politiche del territorio e dello sviluppo economico e sociale. Il riconoscimento e l’integrazione delle aspettative delle comunità locali nelle politiche del territorio implica l’individuazione di connessioni tra scelte di piano e preferenze e bisogni condivisi dai membri di queste comunità. Le comunità non devono essere identificate solo con l’insieme degli stakeholder che definiscono interessi forti e già ben rappresentati e difesi, legati alla rendita fondiaria ed al suo potenziale aumento legato alle trasformazioni territoriali da pianificare, concertate con la pubblica amministrazione. È importante, anche, individuarle nelle organizzazioni formali ed informali attraverso le quali i cittadini possono e vogliono esprimere le proprie idee e fare presenti le proprie istanze circa l’attuale e futura organizzazione del territorio e della città. I processi della pianificazione regionale e locale sono terreno importante e fecondo per l’analisi delle politiche pubbliche dal punto di vista della partecipazione, in una cornice coerente con un corretto ed efficace approccio valutativo. L’attività di pianificazione dell’amministrazione regionale della Sardegna è caratterizzata da un profondo cambiamento che ha seguito l’approvazione del Piano paesaggistico regionale (PPR) (Delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 5 Settembre 2006 dal titolo “L.R. n. 8 del 25.11.2004, articolo 1, comma 1. Approvazione del Piano Paesaggistico Primo ambito omogeneo.” Il PPR, redatto secondo le previsioni del “Codice nazionale dei beni culturali e del paesaggio” (D.Lgs. n. 42/2004, cosiddetto “Codice Urbani”), individua indirizzi importanti per la futura pianificazione del territorio della Sardegna. I piani urbanistici attualmente in vigore per le Province ed i Comuni, ed i piani delle aree protette, devono essere ridefiniti per essere coerenti con il PPR. Il processo di adeguamento potrebbe generare conflitti in quanto i Comuni, le Province, e gli enti gestori delle aree protette potrebbero non essere d’accordo con la Regione per quanto riguarda le Norme di attuazione del PPR (NTA). Questo saggio si compone di tre sezioni. Nella prima e nella seconda sezione si presentano e discutono due questioni concernenti la partecipazione pubblica al processo di attuazione del PPR. La prima riguarda il come alcuni stakeholder importanti vedono e valutano il PPR. Le modalità di integrazione delle istanze dei diversi stakeholder nel processo di definizione del piano, e le possibili conseguenze di questa integrazione, sono analizzate alla luce delle riflessioni di alcuni esperti di problematiche del territorio che hanno partecipato alla redazione del PPR, intervistati a tu per tu sulla base di uno schema di questionario semi-strutturato. La scelta di questo tipo flessibile di intervista si fonda sul riconoscimento che l’intervistatore è posto nella condizione di adattare le domande in base alle risposte ottenute, tenendo contemporaneamente presenti, durante l’intervista, l’obiettivo generale della ricerca ed un solido piano generale relativo all’informazione da ottenere. Alcune domande generali, concernenti lo sviluppo del processo di definizione del PPR, che si propone un equilibrio tra bisogni sociali, attività economiche e tutela dell’ambiente (NTA, art. 3), hanno costituito la parte iniziale delle interviste. Ad esse hanno fatto seguito domande più specifiche sulla cooperazione orizzontale, l’integrazione verticale e l’inclusione del pubblico nella preparazione del PPR. Il ruolo giocato (o non giocato) dai diversi attori istituzionali e sociali nella formazione del piano, come emerge dalle interviste condotte, solleva alcune importanti questioni sulle competenze dei vari livelli istituzionali e sull’opportunità / necessità dei processi di partecipazione nella pianificazione del territorio, sulla fase (preparatoria o attuativa?) in cui il coordinamento istituzionale deve essere ricercato. In secondo luogo, il saggio discute il ruolo delle comunità locali nell’attuazione del PPR: cooperazione o conflitto? Questa valutazione trae origine dall’analisi dei risultati di uno studio empirico sulle problematiche conflittuali concernenti il PPR analizzate mediante un approccio misto basato su Contingent-valuation (CV) ed Analisi multicriteri (AMC), presentato al XXI Congresso dell’Association of European Schools of Planning ed al XLVII Congresso della European Regional Science Association (Zoppi, 2007a; 2007b). Le differenze nei risultati ottenuti dall’applicazione dei due metodi mettono in evidenza la necessità del contributo di saperi esperti per l’identificazione dei criteri per la valutazione. I saperi esperti devono essere riferiti alla pianificazione regionale, urbana ed ambientale, all’economia, alla geologia, ecc. La presenza di questo contributo è una precondizione necessaria per l’avvio del processo valutativo. La scelta dei criteri (cioè la scelta dei riferimenti per la valutazione) è decisiva per il ranking degli scenari di piano, cioè per la classificazione dei futuri del territorio, in quanto l’inclusione o l’esclusione di un criterio può cambiare radicalmente questa scelta. Naturalmente, l’apertura della scelta dei criteri all’opinione pubblica, cioè la posizione condivisa e partecipata del problema valutativo, potrebbe definire, nel processo valutativo, una sintesi feconda ed importante tra sapere tecnico e sapere comune, tra visione esperta e visioni (generalmente plurali) dei futuri del territorio espresse dalle comunità locali, come evidenziato dall’esperienza di Sustainable Seattle (1998). Le ragioni del conflitto tra la Regione ed i Comuni vengono, successivamente, analizzate tramite un approccio Foresteriano (Forester, 1999). Infine, nella terza sezione, vengono confrontati i risultati riguardanti gli stakeholder privilegiati e le comunità locali, e si traggono alcune conclusioni significative concernenti la loro integrazione.
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