I dati aperti come strumento di partecipazione al procedimento amministrativo

Il contributo propone un’indagine del fenomeno dei dati aperti nel contesto procedimentale. Come è noto, la pratica del c.d. Open data, è stata enucleata inizialmente nel Memorandum Obama sull’Open Government del 2009, e successivamente è stata assimilata negli ordinamenti di altri Paesi, fra cui l’Italia; essa in origine corrisponde ad un’idea di trasparenza “totale” attraverso la messa a disposizione libera dei contenuti delle banche dati pubbliche. L’espressione “open data” ha sostanzialmente tre accezioni, che corrispondono a tre angolature del medesimo fenomeno: un’accezione tecnica (che indica il formato aperto dei files atto a favorirne il riutilizzo in tutte le piattaforme); un’accezione giuridica (che indica l’assenza di copyright e l’assoggettamento ad una licenza di uso libero); un’accezione politica, più ampia (che indica la pratica spontanea di condivisione totale delle banche dati, anche al di là degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge). Il concetto di “dati aperti” come sintesi di queste tre letture è oggi contenuto nel Codice dell’Amministrazione digitale (d. lgs. 7 marzo 2005, n. 82), in particolare all’articolo 52, e sul piano operativo trova approdo nel sito web www.dati.gov.it. Nel contesto amministrativo italiano, l’uso dei dati aperti ha una valenza anzitutto extraprocedimentale. Tuttavia, esso può in potenza assumere un valore anche strettamente interprocedimentale. L’analisi qui proposta si concentrerà su quest’ultimo profilo di analisi. L’uso dei dati aperti in ambito procedimentale deve essere trattato distintamente su due versanti: in primo luogo, la consultazione da parte del cittadino, ai fini della conoscenza di informazioni utili da “spendere” in sede di partecipazione; in secondo luogo, l’uso da parte dell’amministrazione procedente per fini istruttori. Ne primo caso il fenomeno dell’open data va a sovrapporsi all’accesso interprocedimentale (art. 10 della legge n. 241 del 1990); nel secondo caso può diventare strumento alternativo all’acquisizione d’ufficio (art. 18 della legge). Certamente in nessuna delle due ipotesi il ricorso alle banche dati aperte sostituisce il corrispondente istituto procedimentale, ma piuttosto si affianca ad esso in ipotesi differenti. Dal punto di vista normativo, a fronte dell’assimilazione del concetto di open data nel Codice dell’amministrazione digitale, viceversa, la legge n. 241 del 1990 invece rimane pienamente in vigore nel disciplinare nelle forme preesistenti tanto il diritto d’accesso quanto l’acquisizione d’ufficio. La logica dei dati aperti può però condurre ad una sensibile ridefinizione dell’ambito d’azione degli istituti procedimentali in questione, laddove la presenza di banche dati libere e aperte permetta di attingere ad informazioni che in passato si sarebbero potute ottenere solo attraverso l’accesso del cittadino o l’accesso interamministrativo. Si pensi, solo a titolo di esempio, ai dati di tipo cartografico o a informazioni ambientali, che ogg i sono oggetto privilegiato dell’open data. Si è venuto così a creare nel nostri sistema un doppio regime, fra accesso ex legge 241 e uso dei dati aperti, i cui confini tuttavia non sono delineati in modo preciso dalle leggi, e la cui definizione è quindi rimessa all’interprete. Occorre osservare peraltro che solo in parte l’uso dei dati aperti è disciplinato attraverso l’istituto dell’accesso civico (art. 5 del d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33), in quanto quest’ultimo attiene alle informazioni la cui pubblicazione nel web è obbligatoria, mentre il fenomeno dell’open data può estendersi a banche dati messe a disposizione - come si osservava inizialmente - al di là degli obblighi di legge. Da qui la necessità di comprendere a pieno quanto, come e in relazione a quali ambiti la presenza di data base pubblici e aperti circoscrive l’applicazione degli istituti del diritto di accesso e dell’acquisizione d’ufficio, e quali ripercussioni giuridiche ha ciò in ambito procedimentale. Su questi profili si incentrerà il nucleo dell’analisi qui proposta.