Una questione fondamentale riferita ai processi della pianificazione strategica è rappresentata dal riconoscimento e dall’integrazione delle aspettative delle comunità locali nelle politiche territoriali regionali, sin dai primi momenti del loro sviluppo. Informazione e partecipazione sono condizioni necessarie per la sostenibilità dei processi di piano, come stabilito dalla Direttiva 42/2001/CE dell’Unione Europea, che riguarda gli effetti di alcuni piani e programmi sull’ambiente (la Direttiva sulla Valutazione ambientale strategica, VAS). La Direttiva fu recepita nella legislazione ordinaria dello stato italiano tramite il primo ed il secondo titolo della seconda parte del Decreto Legislativo n. 152/2006 e successive modifiche, delle quali una integralmente sostitutiva (Decreto Legislativo n. 4/2008). I programmi di Agenda 21 Locale delle Nazioni Unite, che originano dalla Conferenza Habitat II e dall’Agenda Habitat, i regolamenti dell’Unione Europea sui certificati ai sensi dell’Eco-Management and Audit Scheme (EMAS), e le procedure per la valutazione dei piani e programmi dei Fondi Strutturali dell’Unione Europea identificano la partecipazione pubblica come un elemento essenziale per l’efficacia delle politiche del territorio e dello sviluppo economico e sociale. Il riconoscimento e l’integrazione delle aspettative delle comunità locali nelle politiche del territorio implica l’individuazione di connessioni tra scelte di piano e preferenze e bisogni condivisi dai membri di queste comunità. Le comunità non devono essere identificate solo con l’insieme degli stakeholder che definiscono interessi forti e già ben rappresentati e difesi, legati alla rendita fondiaria ed al suo potenziale aumento legato alle trasformazioni territoriali da pianificare, concertate con la pubblica amministrazione. È importante, anche, individuarle nelle organizzazioni formali ed informali attraverso le quali i cittadini possono e vogliono esprimere le proprie idee e fare presenti le proprie istanze circa l’attuale e futura organizzazione del territorio e della città. I processi della pianificazione regionale e locale sono terreno importante e fecondo per l’analisi delle politiche pubbliche dal punto di vista della partecipazione, in una cornice coerente con un corretto ed efficace approccio valutativo. L’attività di pianificazione dell’amministrazione regionale della Sardegna è caratterizzata da un profondo cambiamento che ha seguito l’approvazione del Piano paesaggistico regionale (PPR) (Delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 5 Settembre 2006 dal titolo “L.R. n. 8 del 25.11.2004, articolo 1, comma 1. Approvazione del Piano Paesaggistico Primo ambito omogeneo.” Il PPR, redatto secondo le previsioni del “Codice nazionale dei beni culturali e del paesaggio” (D.Lgs. n. 42/2004, cosiddetto“Codice Urbani”), individua indirizzi importanti per la futura pianificazione del territorio della Sardegna. I piani urbanistici attualmente in vigore per le Province ed i Comuni, ed i piani delle aree protette, devono essere ridefiniti per essere coerenti con il PPR. Il processo di adeguamento potrebbe generare conflitti in quanto i Comuni, le Province, e gli enti gestori delle aree protette potrebbero non essere d’accordo con la Regione per quanto riguarda le Norme di attuazione del PPR (NTA). Il saggio discute il ruolo delle comunità locali nell’attuazione del PPR: cooperazione o conflitto? Nella seconda sezione si discutono i risultati di uno studio empirico sulle problematiche conflittuali concernenti il PPR analizzate mediante un approccio misto basato su Contingent-valuation (CV) ed Analisi multicriteri (AMC), presentato al XXI Congresso dell’Association of European Schools of Planning ed al XLVII Congresso della European Regional Science Association (Zoppi, 2007a; 2007b). Le differenze nei risultati ottenuti dall’applicazione dei due metodi mettono in evidenza la necessità del contributo di saperi esperti per l’identificazione dei criteri per la valutazione. I saperi esperti devono essere riferiti alla pianificazione regionale, urbana ed ambientale, all’economia, alla gelogia, ecc.. La presenza di questo contributo è una precondizione necessaria per l’avvio del processo valutativo. La scelta dei criteri (cioè la scelta dei riferimenti per la valutazione) è decisiva per il ranking degli scenari di piano, cioè per la classificazione dei futuri del territorio, in quanto l’inclusione o l’esclusione di un criterio può cambiare radicalmente questa scelta. Naturalmente, l’apertura della scelta dei criteri all’opinione pubblica, cioè la posizione condivisa e partecipata del problema valutativo, potrebbe definire, nel processo valutativo, una sintesi feconda ed importante tra sapere tecnico e sapere comune, tra visione esperta e visioni (generalmente plurali) dei futuri del territorio espresse dalle comunità locali, come evidenziato dall’esperienza di Sustainable Seattle (1998). Nella terza sezione, le ragioni del conflitto tra la Regione ed i Comuni vengono analizzate tramite un approccio Foresteriano (Forester, 1999). Infine, nella quarta sezione, si traggono alcune conclusioni significative concernenti le problematiche aperte per il futuro della pianificazione territoriale della Sardegna, nel quadro della ricerca sviluppata con riferimento al processo di copianificazione ed alle sue aporie.

Governance e conflitto tra Regione e comunità locali: un’analisi del processo di copianificazione nel quadro del Piano paesaggistico regionale della Sardegna

ZOPPI, CORRADO
2008

Abstract

Una questione fondamentale riferita ai processi della pianificazione strategica è rappresentata dal riconoscimento e dall’integrazione delle aspettative delle comunità locali nelle politiche territoriali regionali, sin dai primi momenti del loro sviluppo. Informazione e partecipazione sono condizioni necessarie per la sostenibilità dei processi di piano, come stabilito dalla Direttiva 42/2001/CE dell’Unione Europea, che riguarda gli effetti di alcuni piani e programmi sull’ambiente (la Direttiva sulla Valutazione ambientale strategica, VAS). La Direttiva fu recepita nella legislazione ordinaria dello stato italiano tramite il primo ed il secondo titolo della seconda parte del Decreto Legislativo n. 152/2006 e successive modifiche, delle quali una integralmente sostitutiva (Decreto Legislativo n. 4/2008). I programmi di Agenda 21 Locale delle Nazioni Unite, che originano dalla Conferenza Habitat II e dall’Agenda Habitat, i regolamenti dell’Unione Europea sui certificati ai sensi dell’Eco-Management and Audit Scheme (EMAS), e le procedure per la valutazione dei piani e programmi dei Fondi Strutturali dell’Unione Europea identificano la partecipazione pubblica come un elemento essenziale per l’efficacia delle politiche del territorio e dello sviluppo economico e sociale. Il riconoscimento e l’integrazione delle aspettative delle comunità locali nelle politiche del territorio implica l’individuazione di connessioni tra scelte di piano e preferenze e bisogni condivisi dai membri di queste comunità. Le comunità non devono essere identificate solo con l’insieme degli stakeholder che definiscono interessi forti e già ben rappresentati e difesi, legati alla rendita fondiaria ed al suo potenziale aumento legato alle trasformazioni territoriali da pianificare, concertate con la pubblica amministrazione. È importante, anche, individuarle nelle organizzazioni formali ed informali attraverso le quali i cittadini possono e vogliono esprimere le proprie idee e fare presenti le proprie istanze circa l’attuale e futura organizzazione del territorio e della città. I processi della pianificazione regionale e locale sono terreno importante e fecondo per l’analisi delle politiche pubbliche dal punto di vista della partecipazione, in una cornice coerente con un corretto ed efficace approccio valutativo. L’attività di pianificazione dell’amministrazione regionale della Sardegna è caratterizzata da un profondo cambiamento che ha seguito l’approvazione del Piano paesaggistico regionale (PPR) (Delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 5 Settembre 2006 dal titolo “L.R. n. 8 del 25.11.2004, articolo 1, comma 1. Approvazione del Piano Paesaggistico Primo ambito omogeneo.” Il PPR, redatto secondo le previsioni del “Codice nazionale dei beni culturali e del paesaggio” (D.Lgs. n. 42/2004, cosiddetto“Codice Urbani”), individua indirizzi importanti per la futura pianificazione del territorio della Sardegna. I piani urbanistici attualmente in vigore per le Province ed i Comuni, ed i piani delle aree protette, devono essere ridefiniti per essere coerenti con il PPR. Il processo di adeguamento potrebbe generare conflitti in quanto i Comuni, le Province, e gli enti gestori delle aree protette potrebbero non essere d’accordo con la Regione per quanto riguarda le Norme di attuazione del PPR (NTA). Il saggio discute il ruolo delle comunità locali nell’attuazione del PPR: cooperazione o conflitto? Nella seconda sezione si discutono i risultati di uno studio empirico sulle problematiche conflittuali concernenti il PPR analizzate mediante un approccio misto basato su Contingent-valuation (CV) ed Analisi multicriteri (AMC), presentato al XXI Congresso dell’Association of European Schools of Planning ed al XLVII Congresso della European Regional Science Association (Zoppi, 2007a; 2007b). Le differenze nei risultati ottenuti dall’applicazione dei due metodi mettono in evidenza la necessità del contributo di saperi esperti per l’identificazione dei criteri per la valutazione. I saperi esperti devono essere riferiti alla pianificazione regionale, urbana ed ambientale, all’economia, alla gelogia, ecc.. La presenza di questo contributo è una precondizione necessaria per l’avvio del processo valutativo. La scelta dei criteri (cioè la scelta dei riferimenti per la valutazione) è decisiva per il ranking degli scenari di piano, cioè per la classificazione dei futuri del territorio, in quanto l’inclusione o l’esclusione di un criterio può cambiare radicalmente questa scelta. Naturalmente, l’apertura della scelta dei criteri all’opinione pubblica, cioè la posizione condivisa e partecipata del problema valutativo, potrebbe definire, nel processo valutativo, una sintesi feconda ed importante tra sapere tecnico e sapere comune, tra visione esperta e visioni (generalmente plurali) dei futuri del territorio espresse dalle comunità locali, come evidenziato dall’esperienza di Sustainable Seattle (1998). Nella terza sezione, le ragioni del conflitto tra la Regione ed i Comuni vengono analizzate tramite un approccio Foresteriano (Forester, 1999). Infine, nella quarta sezione, si traggono alcune conclusioni significative concernenti le problematiche aperte per il futuro della pianificazione territoriale della Sardegna, nel quadro della ricerca sviluppata con riferimento al processo di copianificazione ed alle sue aporie.
978-88-568-0268-9
Pianificazione e conflitto; Pianificazione partecipata; Pianificazione del paesaggio; Contingent valuation; Analisi multicriteria
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