Il quadro complessivo del Programma di ricerca di rilevante interesse nazionale “Sviluppo sostenibile ed e-governance nella pianificazione urbanistica” si delinea come studio di un modello generale di procedura di decisione pubblica che aggreghi sottomodelli partecipativi e valutativi per la pianificazione. L’Unità di ricerca di Cagliari ha l’obiettivo generale di definire e sperimentare un prototipo di processo di pianificazione partecipata, in cui le politiche del territorio si basano, in prima istanza, sul riconoscimento di situazioni di inadeguatezza in relazione alle esigenze delle comunità locali. Questo prototipo costituisce, secondo il quadro complessivo della ricerca, un sottomodello partecipativo e valutativo per la pianificazione. Una cornice concettuale importante è la Valutazione ambientale strategica (VAS) in quanto questa, come sottolineato nel Rapporto della Commissione Europea, cui ha poi largamente attinto il legislatore europeo per la Direttiva n. 42/2001, è primariamente orientata alla scelta tra molteplici opzioni di piano o programma per il raggiungimento di obiettivi condivisi, piuttosto che mirata a valutare il singolo piano o programma. La VAS, quindi, se, come dovrebbe essere, accompagna, o, meglio, si identifica, con lo sviluppo del piano sin dalle sue primissime battute, è intrinsecamente e strategicamente un processo valutativo teso a definire e ad argomentare problemi di scelta tra diverse opzioni di piano, in termini accessibili e chiari per le comunità locali, e, quindi, emendabili, criticabili, migliorabili, attraverso il concorso di tutti i membri, singoli o associati, delle comunità locali che ritengano opportuno partecipare. Nell’ambito della VAS, le problematiche valutative sono tipicamente orientate a confrontare diverse opzioni di piano, anche tra loro molto diverse, sulla base di regole di decisione definite in base a preferenze, aspettative, bisogni, espressi dalle comunità locali. Le metodologie di Analisi multicriteri (AMC) sono da considerare con particolare attenzione, in particolare nei primi e più importanti momenti della valutazione ex-ante, e, parimenti, per ciò che concerne il coinvolgimento delle comunità locali, soprattutto nei momenti iniziali del processo. Questo riconoscimento spinge ad esaminare la possibilità di integrare le istanze strategiche delle comunità locali nell’applicazione di metodologie di AMC, ed in questo senso si identifica nell’approccio della Contingent valuation (CV) una strada efficace e percorribile per mettere in atto questa integrazione. L’approccio della CV consente di mettere in relazione il grado di consenso (o di dissenso) delle comunità locali rispetto a politiche di piano in discussione, e di mettere in relazione questo grado di consenso con un insieme di variabili concernenti le preferenze ed i gusti, e le condizioni sociali ed economiche, di queste comunità. La comunicazione tra le amministrazioni locali, le comunità locali ed il soggetto responsabile del processo valutativo (nella simulazione del caso di studio si tratta, evidentemente, del gruppo di ricercatori che costituiscono l’Unità di ricerca di Cagliari) avviene tramite una piattaforma comunicativa, disponibile su Internet, aperta a tutti coloro che intendono collaborare all’esperimento, con riferimento alle comunità locali. In questo quadro metodologico, i compiti dell’Unità di ricerca di Cagliari sono i seguenti: 1. discussione sull’assetto della pianificazione territoriale della Sardegna con riferimento ad un determinato contesto ambientale, il territorio del comune di Sinnai, che fa parte degli ambiti costieri identificati dal nuovo Piano paesaggistico regionale (PPR); 2. sviluppo di opzioni alternative di pianificazione del territorio costiero, in base a quanto definito nel PPR e ad opzioni alternative alle sue prescrizioni normative, con riferimento ad un comune, Sinnai, che fa parte di uno degli ambiti costieri del PPR; 3. sviluppo di un progetto, metodologicamente fondato su approcci di AMC e CV, attraverso i quali leggere ed interpretare le istanze e le preferenze delle comunità locali, in relazione ad opzioni alternative di piano; 4. realizzazione di una piattaforma comunicativa, basata su un protocollo disponibile su Internet on-line, che consente, tramite accesso controllato: a) la trasmissione al cittadino di un’informazione chiara e facilmente comprensibile relativa alle opzioni di piano; b) la possibilità, per il cittadino, di chiedere spiegazioni o di trasmettere proprie osservazioni e critiche, sia all’esperimento, che alle alternative di piano; c) la comunicazione, da parte del cittadino, delle risposte ad un questionario per le indagini di AMC e CV; d) la comunicazione, al cittadino, dei risultati relativi alla valutazione delle alternative di piano, con la relativa documentazione informativa. La ricerca studio ha una connotazione metodologica di base perché definisce un quadro di riferimento per avvicinare, nella prassi del processo valutativo, sapere tecnico e sapere comune, sul piano del confronto dialettico sull’importanza dei criteri che fondano le decisioni. Questo quadro può generare una condivisione più o meno estesa sulle scelte, nello sviluppo delle politiche di piano. In questo saggio, si delinea la situazione della pianificazione territoriale in Sardegna, caratterizzata da una profonda ridefinizione di strumenti, approcci metodologici e competenze. Questa fase di mutamento, da un lato, si sviluppa a partire dal riconoscimento del sostanziale fallimento pratico dei processi sviluppati a partire dalla vigente legislazione urbanistica, imperniata sulla legge n. 45/89; dall’altro, rifonda l’intero impalcato della prassi della pianificazione regionale a partire da uno strumento, il PPR, che muta in maniera formale e sostanziale i processi di definizione, approvazione e gestione degli strumenti e degli atti dell’urbanistica sarda. Il PPR, che assume la valenza di piano paesaggistico ai sensi del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, (D.Lgs. 42/2004, noto come “Codice Urbani,” CBCP) è lo strumento urbanistico sovraordinato per gli strumenti urbanistici dei Comuni e delle Province, e per i piani di gestione delle aree protette. (art. 3, comma 1, delle “Norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale,” NTA). Le NTA configurano un sistema di competenze e prassi della pianificazione in cui la Regione ha un ruolo preminente, in termini di prescrizione, indirizzo e controllo, mentre gli enti locali e gli enti gestori delle aree protette normano ed attuano, nel dettaglio e nello specifico dei territori di propria competenza, quanto la Regione ha definito in maniera generale nel PPR. Il processo si sviluppa in un clima auspicabilmente cooperativo, ancorché la Regione abbia, comunque, l’ultima parola in termini di verifica di coerenza tra lo strumento sovraordinato e quelli di competenza degli enti locali e degli enti gestori.
Politiche territoriali e problematiche partecipative: dialettica e conflitto nella pubblica amministrazione e tra questa e le comunità locali nei processi della pianificazione regionale in Sardegna
ZOPPI, CORRADO
2008-01-01
Abstract
Il quadro complessivo del Programma di ricerca di rilevante interesse nazionale “Sviluppo sostenibile ed e-governance nella pianificazione urbanistica” si delinea come studio di un modello generale di procedura di decisione pubblica che aggreghi sottomodelli partecipativi e valutativi per la pianificazione. L’Unità di ricerca di Cagliari ha l’obiettivo generale di definire e sperimentare un prototipo di processo di pianificazione partecipata, in cui le politiche del territorio si basano, in prima istanza, sul riconoscimento di situazioni di inadeguatezza in relazione alle esigenze delle comunità locali. Questo prototipo costituisce, secondo il quadro complessivo della ricerca, un sottomodello partecipativo e valutativo per la pianificazione. Una cornice concettuale importante è la Valutazione ambientale strategica (VAS) in quanto questa, come sottolineato nel Rapporto della Commissione Europea, cui ha poi largamente attinto il legislatore europeo per la Direttiva n. 42/2001, è primariamente orientata alla scelta tra molteplici opzioni di piano o programma per il raggiungimento di obiettivi condivisi, piuttosto che mirata a valutare il singolo piano o programma. La VAS, quindi, se, come dovrebbe essere, accompagna, o, meglio, si identifica, con lo sviluppo del piano sin dalle sue primissime battute, è intrinsecamente e strategicamente un processo valutativo teso a definire e ad argomentare problemi di scelta tra diverse opzioni di piano, in termini accessibili e chiari per le comunità locali, e, quindi, emendabili, criticabili, migliorabili, attraverso il concorso di tutti i membri, singoli o associati, delle comunità locali che ritengano opportuno partecipare. Nell’ambito della VAS, le problematiche valutative sono tipicamente orientate a confrontare diverse opzioni di piano, anche tra loro molto diverse, sulla base di regole di decisione definite in base a preferenze, aspettative, bisogni, espressi dalle comunità locali. Le metodologie di Analisi multicriteri (AMC) sono da considerare con particolare attenzione, in particolare nei primi e più importanti momenti della valutazione ex-ante, e, parimenti, per ciò che concerne il coinvolgimento delle comunità locali, soprattutto nei momenti iniziali del processo. Questo riconoscimento spinge ad esaminare la possibilità di integrare le istanze strategiche delle comunità locali nell’applicazione di metodologie di AMC, ed in questo senso si identifica nell’approccio della Contingent valuation (CV) una strada efficace e percorribile per mettere in atto questa integrazione. L’approccio della CV consente di mettere in relazione il grado di consenso (o di dissenso) delle comunità locali rispetto a politiche di piano in discussione, e di mettere in relazione questo grado di consenso con un insieme di variabili concernenti le preferenze ed i gusti, e le condizioni sociali ed economiche, di queste comunità. La comunicazione tra le amministrazioni locali, le comunità locali ed il soggetto responsabile del processo valutativo (nella simulazione del caso di studio si tratta, evidentemente, del gruppo di ricercatori che costituiscono l’Unità di ricerca di Cagliari) avviene tramite una piattaforma comunicativa, disponibile su Internet, aperta a tutti coloro che intendono collaborare all’esperimento, con riferimento alle comunità locali. In questo quadro metodologico, i compiti dell’Unità di ricerca di Cagliari sono i seguenti: 1. discussione sull’assetto della pianificazione territoriale della Sardegna con riferimento ad un determinato contesto ambientale, il territorio del comune di Sinnai, che fa parte degli ambiti costieri identificati dal nuovo Piano paesaggistico regionale (PPR); 2. sviluppo di opzioni alternative di pianificazione del territorio costiero, in base a quanto definito nel PPR e ad opzioni alternative alle sue prescrizioni normative, con riferimento ad un comune, Sinnai, che fa parte di uno degli ambiti costieri del PPR; 3. sviluppo di un progetto, metodologicamente fondato su approcci di AMC e CV, attraverso i quali leggere ed interpretare le istanze e le preferenze delle comunità locali, in relazione ad opzioni alternative di piano; 4. realizzazione di una piattaforma comunicativa, basata su un protocollo disponibile su Internet on-line, che consente, tramite accesso controllato: a) la trasmissione al cittadino di un’informazione chiara e facilmente comprensibile relativa alle opzioni di piano; b) la possibilità, per il cittadino, di chiedere spiegazioni o di trasmettere proprie osservazioni e critiche, sia all’esperimento, che alle alternative di piano; c) la comunicazione, da parte del cittadino, delle risposte ad un questionario per le indagini di AMC e CV; d) la comunicazione, al cittadino, dei risultati relativi alla valutazione delle alternative di piano, con la relativa documentazione informativa. La ricerca studio ha una connotazione metodologica di base perché definisce un quadro di riferimento per avvicinare, nella prassi del processo valutativo, sapere tecnico e sapere comune, sul piano del confronto dialettico sull’importanza dei criteri che fondano le decisioni. Questo quadro può generare una condivisione più o meno estesa sulle scelte, nello sviluppo delle politiche di piano. In questo saggio, si delinea la situazione della pianificazione territoriale in Sardegna, caratterizzata da una profonda ridefinizione di strumenti, approcci metodologici e competenze. Questa fase di mutamento, da un lato, si sviluppa a partire dal riconoscimento del sostanziale fallimento pratico dei processi sviluppati a partire dalla vigente legislazione urbanistica, imperniata sulla legge n. 45/89; dall’altro, rifonda l’intero impalcato della prassi della pianificazione regionale a partire da uno strumento, il PPR, che muta in maniera formale e sostanziale i processi di definizione, approvazione e gestione degli strumenti e degli atti dell’urbanistica sarda. Il PPR, che assume la valenza di piano paesaggistico ai sensi del “Codice dei beni culturali e del paesaggio”, (D.Lgs. 42/2004, noto come “Codice Urbani,” CBCP) è lo strumento urbanistico sovraordinato per gli strumenti urbanistici dei Comuni e delle Province, e per i piani di gestione delle aree protette. (art. 3, comma 1, delle “Norme tecniche di attuazione del Piano paesaggistico regionale,” NTA). Le NTA configurano un sistema di competenze e prassi della pianificazione in cui la Regione ha un ruolo preminente, in termini di prescrizione, indirizzo e controllo, mentre gli enti locali e gli enti gestori delle aree protette normano ed attuano, nel dettaglio e nello specifico dei territori di propria competenza, quanto la Regione ha definito in maniera generale nel PPR. Il processo si sviluppa in un clima auspicabilmente cooperativo, ancorché la Regione abbia, comunque, l’ultima parola in termini di verifica di coerenza tra lo strumento sovraordinato e quelli di competenza degli enti locali e degli enti gestori.
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